ICT Standard Forumin blogi
Tomi Voutilainen, 16.1.2012, 10:09Julkaise julkista tietoa!
Viimeisen neljän vuoden aikana julkisessa hallinnossa on paljon keskusteltu niin kutsutun julkisen tiedon hyödyntämisestä erilaisia palveluita kehitettäessä.
Tätä varten eri ministeriöissä on ollut useita työryhmiä pohtimassa, miten julkista tietoa julkaistaisiin ja tiedon hyödyntämisen esteet poistettaisiin. Työryhmät pohtivat yhtä demokraattisen yhteiskunnan perustavaa laatua olevan periaatteen – julkisuusperiaatteen toteuttamista.
Julkisuusperiaate julkisen tiedon ohjaajana. Perustuslaissa on säädetty julkisuusperiaatteesta, joka takaa jokaiselle oikeuden saada tietoa viranomaisten julkisista asiakirjoista.
Julkisessa hallinnossa on kuitenkin jymähdetty asiakirjan käsitteeseen, joka mielletään edelleen valitettavan usein paperiseksi A4-arkiksi. Tästä syystä laajempi tietojen hyödyntäminen on jäänyt toissijaiseksi lähinnä raja-aitojen asettamiseksi tietojen hinnoittelulla ja tiedonsaannin byrokratiaa kehittämällä.
Julkisuuslaki mahdollistaa viranomaisille tietopalveluiden tuottamisen, mutta se ei velvoita niiden tarjoamiseen.
Toisaalta Euroopan unionissa on annettu jo vuonna 2003 niin kutsuttu psi-direktiivi, jolla on haluttu edistää julkisen tiedon uudelleenkäyttöä muihin kuin julkisen tehtävän suorittamistarkoituksiin. Direktiivin perusteella viranomaisten on suhtauduttava myönteisesti tietopyyntöihin, joiden perusteella tietopalveluja tulisi tuottaa.
Suomessa psi-direktiivin täytäntöönpano on kuitenkin ollut hidasta, vaikka julkisuuslakia muutettiinkin vuonna 2005 direktiivin kanssa yhteensopivaksi. Uudistus on jäänyt puolitiehen erilaisten hallinnollisten esteiden vuoksi.
Juridisesti selkeästä asiasta on tehty viranomaisorganisaatioissa näennäisongelma, joka kulminoituu erilaisten työryhmien pitkäaikaiseen työskentelyyn, lukuisiin selvityksiin sekä erilaisiin raja-aitoihin tiedonsaannin heikentämiseksi.
Julkista tietoa, muttei ilman esteitä. Jotta kirjoitukseni ei olisi aivan juridisteoreettinen, otetaan pari esimerkkiä, kuinka tiedonsaantia estetään tehokkaasti.
Eduskunnan apulaisoikeusasiamies kritisoi vuoden 2010 marraskuussa valtiovarainministeriötä siitä, että Valtiolle.fi -palveluun vaaditaan tyhjälle lomakkeelle sähköistä tunnistautumista, vaikka palvelussa oleva hakemuslomake on julkinen viranomaisen asiakirja, josta jokaisella on oikeus saada tieto.
Apulaisoikeusasiamies nostikin esiin asian, joka helposti viranomaisilta unohtuu – viranomaisten www-sivujakin koskee julkisuusperiaate, ja ne ovat viranomaisen asiakirjoja, joista tiedonsaantia ei saa estää ilman laissa säädettyä perustetta.
Julkinen tieto pitää olla saatavilla ilman perusteettomia esteitä, kuten tunnistautumisen vaatimista. Julkisuuslain mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen julkisesta asiakirjasta ilman, että tiedon pyytäjän tarvitsee selvittää henkilöllisyyttään tai perustella pyyntöään.
Seuraavassa on joitakin esimerkkejä sivustoista, joista pitäisi saada julkista tietoa, mutta joissa on tavalla tai toisella hankaloitettu tiedonsaantia:
• Yhteentoimivuus.fi -portaali (valtiovarainministeriö): Osa portaalissa olevista asiakirjoista on saatavissa vain rekisteröitymällä palvelun käyttäjäksi ja tunnistautumalla palveluun.
Esimerkiksi valtiovarainministeriön laatimat julkisen hallinnon ja valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuurien kuvaukset sekä ohje kokonaisarkkitehtuurityön käynnistämisestä ovat saatavissa portaalista vain tunnistautumalla palveluun, vaikka asiakirjat ovat täysin julkisia (tilanne 18.12.2011).
• Kunta IT prosessipankki (valtiovarainministeriö): Kuntien julkisiin prosessikuvauksiin pääsee vain täyttämällä käyttöoikeuden hakemuslomakkeen.
Viranomaisten prosessikuvaukset ovat julkisia, elleivät ne sisällä esimerkiksi turvallisuuteen liittyviä kuvauksia. Muun muassa lasten päivähoitohakemuksen prosessikuvauksessa ei ole sellaisia tietoja, että niiden katseluun tarvittaisiin hakea viranomaiselta katseluoikeutta.
• Valtionneuvoston hankerekisteri – Hare (eri ministeriöt): Valtioneuvoston hankerekisteristä löytyy tietoa eri ministeriöiden hankkeista ja toimielimistä.
Hankkeita koskevat kirjaamiskäytännöt ovat kirjavia. Useista hankkeista ja toimielimistä ei ole saatavissa kuin perustiedot. Kaikki asiakirja-aineisto, esimerkiksi toimielimien kokouksien pöytäkirjat, hankkeiden tuotoksista saadut lausunnot ja hankkeiden lopputulokset, ovat monin osin jääneet laittamatta hankerekisteriin.
Hankerekisteri voisi toimia myös keskustelu- ja palautekanavana eri hankkeille, mutta tätä varten on perustettu erillinen keskustelukanava Otakantaa.fi-sivusto.
• Otakantaa.fi (oikeusministeriö ja muut ministeriöt): Sivuston mukaan Otakantaa.fi on Internetissä toimiva kansalaisfoorumi, jossa kansalaiset voivat kommentoida hallinnossa käynnistyviä tai käynnissä olevia hankkeita, lainsäädäntöuudistuksia tai muita hallinnon ajankohtaisten toimenpiteiden valmistelua.
Palvelussa oli keskustelun aiheena 18.12.2011 vain yksi keskustelu asuntopoliittisesta toimenpideohjelmasta. Sivuston perusteella valtionhallinnossa ei olisi käynnissä kuin yksi hanke, johon kansalaiset voisivat ottaa kantaa.
• Kaupparekisteri (Patentti- ja rekisterihallitus): Kaupparekisteristä on saatavissa tietoa internetistä Patentti- ja rekisterihallituksen Virre-tietopalvelusta sekä yksityisten yritysten tarjoamista tietopalveluista maksua vastaan.
Esimerkiksi kaupparekisteriote on kuitenkin julkinen viranomaisen asiakirja, josta jokaisella on oikeus saada tieto.
Tiedon saaminen on mahdollista, jos siitä maksaa tietopalvelun tarjoavalle tietosuoritekohtaisen maksun tai rekisteriotteita toimittaville viranomaisille paperiversion tulostamisesta. Tietoja on mahdollista saada ilmaiseksi osittain kaupparekisteritietoja tarjoavien yksityisten yritysten www-sivuilta tai käymällä paikan päällä katsomassa viranomaisen asiointipäätteeltä rekisterin tietoja.
Julkisuuslaki edellyttää viranomaisten tietoarkkitehtuurin noudattavan hyvää julkisuus- ja salassapitorakennetta. Lisäksi julkisuuslain mukaan tietojärjestelmiä käyttöönotettaessa on varmistettava, että tietoon liittyvät oikeudet toteutuvat.
Julkisen tiedon lokerointi käyttäjätunnusten ja salasanojen taakse kertoo siitä, että viranomaiset eivät tunne julkisuuslakia edelleenkään erityisesti silloin, kun tietoa käsitellään tietoverkossa. Julkisuuslain mukaan viranomaisten tulisi huolehtia henkilöstönsä kouluttamisesta siten, että julkisuusperiaatetta noudatetaan viranomaisorganisaatioissa.
Maksuja, päällekkäistä tiedon keräämistä ja kapselointia. Tiedon julkaisematta jättäminen ja lokerointi eivät ole ainoita ongelmia julkisuusperiaatteen toteuttamiseksi.
Julkisen tiedon maksullisuus on muodostunut tulpaksi, jolla estetään kerran tallennetun viranomaistiedon tehokas käyttö. Seuraavassa on esitetty keskeisten perustietojärjestelmiä ylläpitävien viranomaisten tietopalveluista keräämät maksut vuodelta 2010:
• Väestörekisterikeskus: Väestötietojärjestelmän tietopalvelun tulot olivat 11,7 miljoonaa euroa, kun tietopalvelun kustannukset olivat 7,1 miljoonaa euroa. Tietopalvelun tuloista noin 3,2 miljoonaa euroa oli julkisen hallinnon sisäistä varojen siirtoa.
• Maanmittauslaitos: Kiinteistötietojärjestelmän tietopalveluiden tulot olivat 7,3 miljoonaa euroa, kun suorat kustannukset olivat noin 4,9 miljoonaa euroa.
• Liikenteen turvallisuusvirasto – Trafi: Tietopalveluiden tulot olivat 8,6 miljoonaa euroa, kun tietopalvelun kustannukset olivat noin 4,7 miljoonaa euroa;
Patentti- ja rekisterihallituksen julkisesta tilinpäätöksestä ei ole saatavissa tietoja tietopalveluiden tuloista ja menoista.
Julkisen tiedon hyödyntämistä haittaavat useiden toisiaan tietosisällöltään vastaavien rekisterien olemassa olo ja se, että niissä olevat tiedot eivät ole ajantasaisia.
Päällekkäinen tietojen kerääminen lisää kansalaisten hallinnollista taakkaa sekä rekisterinpidon kustannuksia.
Esimerkiksi Verohallinto kerää vuosittain tietoa kiinteistön tai rakennuksen muuttuneista tiedoista sekä huoneistoja omistajatiedot. Väestörekisterikeskus kerää niin ikään tietoja rakennuksista ja huoneistoista omana prosessinaan.
Julkisen tiedon saatavuuden haittana ovat myös julkiseen hallintoon pesiytyneet it-yritysten kapseloidut liiketoimintamallit, jotka estävät tiedon hyödyntämisen, koska tietojärjestelmien rajapintoja ei ole julkaistu tai rajapintojen tuottaminen tulee kalliiksi liiketoiminnallisista syistä.
Rajapintakapselointi on sinällään erikoinen toimintamalli, koska yritykset eivät omista tietoa, jota yritysten järjestelmillä käsitellään. Kuitenkin käytännössä tiedon omistaja ei käytä isännän ääntään vaan renkinä toimiva it-palvelua tuottava yritys.
Hyviäkin esimerkkejä löytyy. Julkisesta hallinnosta löytyy myös esimerkkejä julkisen tiedon tuottamisesta avoimesti ja ilman erillisiä maksuja.
Tällaisia julkista tietoa sisältäviä palveluita ovat muun muassa YTJ.fi, Kanta.fi, Netra.fi, Hankintailmoitukset.fi ja Julkiterhikki-tietopalvelu.
Julkista tietoa sosiaalihuollon määrittelyistä on hyödynnetty Sosmeta.fi-sivustolla, joka antaa varsin selkeän kuvan sosiaalihuollon tietomallin rakenteesta eri tasoilla. Toteutuksessa on hyödynnetty Tikesos-hankkeen tuottamia määrityksiä.
Perusasiat kuntoon. Kun lähdetään puhumaan julkisesta tiedosta, tulisi edes perusasiat saada kuntoon.
Julkisen tiedon lokerointi erilaisten käyttäjätunnusten ja salasanojen taakse kertoo kuitenkin ihan muusta. Myös osaamista kaivataan, jotta tietojenkäsittelyprosessit saadaan toimiviksi, tietoarkkitehtuurit ajantasaisiksi ja tiedonomistajille isännän ääni. Julkisuuslaki on ollut voimassa yli kymmenen vuotta, mutta sitä ei tunneta edelleenkään riittävästi.
Ohjeet:
• Viranomaisille: Julkaise julkista tietoa. Jos tiedonsaannille asetetaan rajoitteita, viranomaisen on perusteltava tiedonsaantia koskevan rajoitteensa lain yksittäiseen säännökseen.
Peruste, että tieto on luottamuksellista, ei ole lainmukainen peruste estää tiedonsaantia, vaan luottamuksellisuuden tulee perustua yksilöitävissä olevaan säännökseen.
• Viranomaisille: Psi-direktiivi velvoittaa viranomaisia toimimaan siten, ettei julkisen sektorin tietoja käytetä yksinoikeuksien toteuttamiseen. Viranomaisen on huolehdittava sopimuksissaan, ettei tietojen antaminen mahdollista tällaista yksinoikeuden syntymistä.
• Viranomaisille: Vaadi it-yrityksiltä kirjallisesti perusteet niille esteille, joiden vuoksi tietojärjestelmiä ei saada yhteentoimiviksi. Saata asia tarvittaessa kilpailuviranomaisten tutkittavaksi.
• Kansalaisille ja yrityksille: Vaadi viranomaiselta julkista tietoa. Jos viranomainen kieltäytyy antamasta tietoja, vaadi uudelleen ja pyydä perusteluja tiedonsaannin estämiselle. Viranomaisella on velvollisuus antaa kieltäytymisestään kirjallinen perusteltu päätös, josta voi valittaa hallinto-oikeuteen tai korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Jälleen kerran Tomilta aivan loistavan hyvä artikkeli.
Tämäkin pitäisi julkaista jokaisen suomalaisen sanomalehden etusivulla.
kunta-IT:n prosessipankkiin ei saa käyttöjätunnuksia jos sattuu olemaan sellaisen firman leivissä joka on QPR:n eli prosessipankin teknologiatoimittajan kilpaileva firma. Olemme yrittäneet vuosia.
ICT STANDARD FORUMIN BLOGI
Oksala Jarkko, 30.3.2012 16:10Liikkuvalla tiedolla parempia palveluita kuntalaisille
ICT STANDARD FORUMIN BLOGI
Leena-Mari Lähteenmaa, 23.1.2012 10:25Ekosysteemi - juhlapuhetta vai arkipäivää
ICT Standard Forumin blogi
Leena-Mari Lähteenmaa, 21.9.2011 15:15Ihmiset palvelevat - prosessit tukevat
ICT Standard Forumin Blogi
Tomi Voutilainen, 24.8.2011 10:08Julkisen hallinnon tietohallintoa on tehostettava
Ict standard forumin blogi
Tommi Kanto, 17.8.2011 15:36Tietohallintomalli – selkeyttä tietohallinnon johtamiseen
Ilmoituksesi käsitellään seuraavan työpäivän kuluessa.